Passionnante conférence de Jean-Michel Charpin lors du colloque de l’
Association Française de Science Économique, ce vendredi 11 septembre 2009, intitulée « Statistiques : les voies de la confiance ». Ancien élève de l’Ecole polytechnique et de l’Ecole Nationale de la Statistique et de l’Administration Économique,
Jean-Michel Charpin, président de l’AFSE en 2008-2009, a été directeur général de l’ Institut National de la Statistique et des Études Économiques (Insee) entre 2003 et 2007, et est actuellement membre du Conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique. Autant dire qu’il connaît les arcanes de la production statistique. Partant du constat que la confiance dans les statistiques publiques s’est récemment érodée en France (voir le
report du calage du chômage en 2007 ou les controverses sur l’
indice des prix à la consommation, par exemple), Jean-Michel Charpin a abordé successivement quatre thématiques : la gouvernance, la qualité, la communication et la crédibilité en matière de statistique publique.
Une meilleure gouvernance de la statistique publique en FranceDans tous les pays du monde, la production des statistiques est un monopole public, que celui-ci soit géré directement par une administration centrale, décentralisé au niveau régional, ou confié à une agence. Cette dépendance administrative est susceptible d’entacher la crédibilité des statistiques, le pouvoir politique pouvant être soupçonné de manipuler leur production ou leur diffusion. Bizarrement, la France ne disposait d’aucun texte de nature législative garantissant l’indépendance professionnelle de l’INSEE : en pratique, l’indépendance était assurée par une « longue tradition corporative ». Cette situation très orthogonale par rapport aux standards internationaux était soulignée par les homologues européens de l’INSEE, même si l’INSEE bénéficiait d’un réel prestige en termes de qualité, et d’innovation méthodologique. Ce qui posait problème d’ailleurs, c’était moins la production des statistiques que leur diffusion. Les standards internationaux en matière de diffusion sont très divers : les pays scandinaves, par exemple, ne conçoivent pas que le pouvoir politique dispose des statistiques avant le grand public ; dans d’autres pays, il est admis que le Gouvernement puisse obtenir des chiffres quelques heures avant leur diffusion générale. Cet accès privilégié est admis par les normes internationales, « à condition d’être limité, contrôlé et rendu public ». Faute de production juridique, le directeur général de l’INSEE pouvait être soumis à une pression gouvernementale pour avoir les chiffres plus tôt que prévu : « En ce qui concerne la France, le Gouvernement est en général informé par l’Insee la veille à 18 heures. Certains ministres vivent douloureusement cette règle. » Et Jean-Michel Charpin de préciser qu’il n’était pas rare que les proches collaborateurs d’un ancien ministre des finances, devenu Président de la République, se fassent très pressants bien avant les 18 heures rituelles... N’exagérons toutefois pas l’ampleur des pressions politiques, qui furent parfois fantasmées : le report de mars à novembre 2007 du calage des statistiques du chômage n’a pas été motivé par des pressions gouvernementales, mais par des divergences aiguës entre les trois sources disponibles de mesure du chômage.
Après de multiples recommandations internationales et européennes, ainsi que plusieurs rapports parlementaires et projets internes de l’Insee, la loi n°2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie a créé dans son article 144 une «
Autorité de la statistique publique qui veille au respect du principe d’indépendance professionnelle dans la conception, la production et la diffusion des statistiques publiques ainsi que des principes d’objectivité, d’impartialité, de pertinence et de qualité des données produites ». Son président est choisi « en raison de ses qualifications dans le domaine juridique, économique et technique », pour un mandat non renouvelable ; les neufs membres de l’Autorité, dont le mandat dure six ans, ne peuvent être révoqués (sauf « cas d’empêchement ou de faute grave »). Le Président actuel est Paul Champsaur.
Un arbitrage délicat entre qualité et délai de publication des statistiquesProduire la statistique publique est « une activité austère à très fort contenu technique », comme le souligne Jean-Michel Charpin. L’exigence de qualité est cruciale, pour que les agents économiques puissent fonder leur comportement avec la meilleure information possible. Certains pays ont une « culture naturelle » du management de qualité, avec pour objectif prioritaire d’éviter l’incident. La France, selon Jean-Michel Charpin, se caractérise par une « culture de l’incident », l’incident permettant de démontrer une capacité de réaction efficace (l’incident créerait un esprit de cohésion, propice à l’amélioration de la qualité).
Bien que l’Insee soit reconnu parmi les instituts les plus performants en termes de qualité, Jean-Michel Charpin estime que les révisions de croissance posent problème. Selon des
études internationales, la France se situe parmi les pays où les révisions sont les plus faibles : en juin 2007, par rapport aux estimations initiales des comptes nationaux trimestriels, la France affichait un écart absolu moyen de 0,27%, contre 0,26% au Royaume-Uni, à ,27% également pour le Canada, mais 0,76% pour le Japon, 0,34% pour les Etats-Unis et 0,31% pour l’Allemagne.
Évidemment, lorsque la croissance trimestrielle moyenne est de l’ordre de 0,5%, pour meilleure qu’elle soit, la performance de la France reste médiocre, puisque l’erreur d’estimation représente la moitié de l’indicateur mesuré. D’autre part, sur la période 1995-2007, les révisions ont été systématiquement biaisées à la hausse pour tous les pays. La France est moins exposée que les autres pays à ce biais, car les révisions y sont calées sur des modèles économétriques dont les erreurs sont aléatoires, mais ce biais expose les statisticiens publics à une accusation de pessimisme.
En revanche, l’autre reproche adressé aux statisticiens publics, à savoir la volatilité des estimations de croissance trimestrielle, est injustifié selon Jean-Michel Charpin. Certes, il peut exister une volatilité des estimations trimestrielles, mais elle reste largement circonstancielle. Jean-Michel Charpin relate ainsi l’expansion des achats d’équipements au deuxième trimestre avant la coupe du monde de football, contrebalancée par la réduction des activités récréatives culturelles et sportives, ainsi que les dépenses en hôtellerie et restauration au cours du troisième trimestre (les français ont acheté des téléviseurs en juin, et ont passé juillet collé devant...).
En définitive, c’est vers une amélioration fondamentale de la qualité des estimations que les statisticiens publics doivent chercher à progresser, plutôt que vers une rapidité toujours accrue de la disponibilité des statistiques.
Des chiffres... et des lettres !Produire des chiffres fiables et disponibles rapidement est un enjeu. Les communiquer en est un autre, et pas des moindres. Comme l’a rappelé Jean-Michel Charpin, l’Insee communique chaque jour une centaine d’informations. Par le monde, les modes de communication se ressemblent, car il existe des codes de bonne conduite, et des normes de diffusion internationales. Comme on l’a évoqué plus haut, une certaine latitude est laissée aux États, les standards internationaux admettant qu’il puisse exister des « informés privilégiés », tels les gouvernements. Mais la communication des instituts statistiques est souvent critiquée pour son manque de clarté ou de pédagogie, comme en témoigne le débat autour de l’indice des prix à la consommation en France. Depuis l’entrée en vigueur de l’euro fiduciaire au 1
er janvier 2002, les consommateurs français ont le sentiment diffus d’une inflation effective supérieure à l’inflation « officielle ». L’enseigne E. Leclerc a orchestré une vaste campagne sur le thème, relayée par les organisations de consommateurs. De fait, il existe une différence entre l’inflation observée et l’inflation ressentie, plus importante et plus durable que dans les autres pays européens, alimentée par les politiques eux-mêmes (notamment Ségolène Royal pendant la campagne, puis Nicolas Sarkozy après son élection).
Jean-Michel Charpin relate les « très nombreuses initiatives prises pour essayer d’éclairer le débat public » sur l’indice des prix qu’on peut classer en trois catégories : celles visant à expliquer le décalage entre inflation observée et inflation ressentie ; celles visant à fournir des informations complémentaires (par exemple, inclure l’effet qualité : si le prix d’un téléviseur à tube cathodique baisse de 5%, et si le prix d’un téléviseur à écran plasma baisse de 5%, l’indice des prix à la consommation baisse de 5%, sans prendre en compte l’effet qualité ; celles visant à animer le dialogue social. Se sont ensuivies plusieurs recommandations, notamment d’origine parlementaire, quant au dispositif d’observation, mais « il est frappant de constater, d’une part, qu’elles n’ont conduit à aucune modification de la méthode de calcul de l’indice des prix à la consommation, d’autre part, qu’elles n’ont pas entamé le robuste scepticisme du grand public en matière de crédibilité officielles d’inflation et de pouvoir d’achat ».
Faut-il dès lors modifier l’IPC ? Même les auteurs les plus critiques sur l’indice ne suggèrent que des modifications marginales. Un aspect important concerne l’inclusion dans l’IPC des achats immobiliers (cet achat pouvant être assimilé à une consommation très durable). Mais on se heurte à une difficulté importante, la dissociation du foncier (non consommable) et du bâti (consommable). Plus fondamentalement, modifier la méthodologie de calcul de l’IPC se heurte à des contraintes de comparaisons internationales, notamment dans une zone monétaire à monnaie unique.
Faut-il croire les statistiques ?Pourquoi les consommateurs français n’ont-ils pas confiance dans l’IPC, mais considèrent-ils comme crédibles les statistiques démographiques ? Jean-Michel Charpin rend compte d’un sondage IPSOS réalisé en décembre 2006, selon lequel 83% des sondés considèrent que le taux de natalité reflète très bien ou plutôt bien « ce qui se passe réellement en France » (78% pour le recensement et 77% pour le taux de mortalité). Comme le souligne Jean-Michel Charpin, la crédibilité est cumulative et asymétrique : « la défiance entraîne la défiance », et la crédibilité est « longue à acquérir, rapide à perdre ». En matière de statistique publique, il n’est pas étonnant que certains agrégats soient ressentis différemment de leur valeur objective, puisque ces agrégats sont des moyennes, et qu’un individu donné est rarement un « individu moyen » : d’où l’impression que l’inflation moyenne n’est pas celle de son propre panier de consommation, ou que le chômage est supérieur à ce qu’on observe autour de soi.
Le cas du recensement est assez emblématique, puisque la méthode de recensement exhaustif (tous les sept à dix ans) a été abandonnée au profit d’un recensement par échantillonnage et par roulement entre communes, en janvier 2004. La réaction de certains démographes, et de certains maires, aurait pu jeter un discrédit sur la nouvelle méthode. Pourtant, la presse a adhéré à cette méthode, et les chiffres du recensement font désormais l’ouverture du journal télévisé. Comme le remarque Jean-Michel Charpin, la remontée des taux de fécondité, qui situent la France au 1
er rang des pays européens, est une source d’optimisme et de fierté qui n’est probablement étrangère à la bonne crédibilité du recensement. Parce qu’il serait erroné de considérer que les statistiques démographiques sont
per se moins contestées que les autres (voir notamment les statistiques sur l’immigration).
En attendant le rapport de la Commission Stiglitz-Fitoussi...N’ayant pu obtenir une version précoce du
rapport de la Commission Stiglitz-Fitoussi, Jean-Michel Charpin n’a pas abordé les questions relatives à l’incorporation de l’immatériel, du non marchand, et des externalités dans les comptes nationaux. Le texte de sa conférence sera publié dans une prochaine lettre de l’AFSE. Rendez vous l’an prochain, pour un compte rendu de la conférence d’
André, nouveau président élu de l’ASFE.